سلب مالكيت به سبب منافع عمومي در حقوق فرانسه(1)

مقدمه
 

مفهوم سلب مالكيت بسبب منافع عمومي اين است كه ادارات دولتي و با شهرداري ها و همچنين موسسات ملي كه هدفشان رفع نيازمنديهاي عمومي است بتواند اموال غير منقول خصوصي (نظير زمني و ساختمان) را در مقابل پرداخت بهاي عادله به نيازمنديهاي عمومي (مثلاً توسعه و ايجاد معابر و بناهاي عمومي) اختصاص دهند.
سلب مالكيت تا حدي با ملي كردن مالكيت شباهت دارد كه بعداً در باره آن سخن خواهيم گفت.
براي سلب مالكيت و انتقال ملك بمتقاضي رعايت تشريفات خاصي ضروري است كه عبارت از دادرسي مخصوصي ميباشد كه بوسيله دادگاههاي اختصاصي صورت ميگيرد، زيرا اعمال آن مستلزم رعايت مصالح موسسات عمومي و سرعت در دادرسي است كه از دادگاههاي عمومي نميتوان آنرا توقع داشت.
در حقوق فرانسه، متقاضي سلب مالكيت، اعم از اينكه ادارات دولتي و يا ششهرداري و يا موسسات ملي باشد، در صورت نياز، نقشه عمليات خود را ترسيم ميكند و آنرا با توضيحات كامل و ذكر دلائل نيازمنديهاي خود بفرمانداري ارسال ميدارد. پس از وصول اين درخواست بفرمانداري و انجام تحقيقات لازم، پرونده امر بدادگاه اختصاصي سلب مالكيت فرستاده ميشود.
دادگاه پس از رسيدگي حكم به سلب مالكيت مدعي عليه و انتقال آن به متقاضي در برابر بهاي عادله صادر ميكند. اين حكم قابل رسيدگي پژوهشي و فرجامي است.
سلب مالكيت در قوانين ايران نيز پيش بيني شده و مطابق اصل 15 متم قانون اساسي بايد بموجب قانون باشد. در ايران بر سلب مالكيت قانون واحدي حكومت نميكند و از اين حيث بين قوانين سلب مالكيت و مراجع رسيدگي و تشريفات آن هم آهنگي وجود ندارد. به عبارت ديگر سازمان اداري ايران از نظر رسيدگي بدعاوي بين دولت و موسسات ملي و افراد مردم هنوز ناقص است و رسيدگي باين اختلافات بيشتر در مراجع اداري صورت ميگيرد. شوراي دولتي هم كه آخرين مرجع رسيدگي بدعاوي مذكور است با وجود تصويب آن از سال 1339 تا كنون تشكيل نشده است.
اولين قانوني كه درباره سلب مالكيت وضع گرديد، براي توسعه معابر بود و در دوم مهر ماه 1306 بصورت ماده واحده بتصويب رسيد.
اين قانون مقرر ميداشت: وزارت ماليه مجاز است مبلغ 135 هزار تومان از محل اضافي عايدات 1305 براي آوردن آب رودخانه از خارج بتهران و تاديه قيمت خرابي وارده از عريض شدن خيابان و ساختمان همان خيابانها پرداخت نمايد.
ماده مذكور تنها پرداخت خسارت ناشي از عريض شدن خيابانها را معين كرده و طرز رسيدگي بدان را تعيين نكرده بود. سپس در 23 آبانماه 1312 قانون احداث و توسعه معابر و خيابانها بتصويب رسيد. اين قانون طرز رسيدگي را هم معين نمود. بالاخره در اول تير ماه 1320 قانون اصلاح قانون توسعه معابر تصويب شد كه رسيدگي باختلاف ميان شهرداري و مالكين را به هيئت حل اختلاف سه نفري مركب از نماينده انجمن شهر، نماينده دادگستري و نماينده وزارت كشور واگذار كرد. راي هيئت نيز غير قابل شكايت و قطعي بود.
تصويب نامه هيئت وزيران 27 شهريور ماه 1325 در 43 ماده چگونگي تشكيل هيئت حل اختلاف، شرايط دادخواست، احضار اصحاب دعوي، طرز رسيدگي، صدور اجرائي و غيره را معين كرد.
قانون 1320 و تصويب نامه آن مدت زيادي مورد استفاده شهرداري بود و سپس بموجب قانون نوسازي و عمران شهري مصوب 1347 ملغي گرديد.
بعداً قوانين و مقررات ديگري در موضوعات مختلف تصويب شد: از قبيل قوانين بهره برداري از معاون مصوب ارديبهشت ماه 1336، روابط مالك و مستاجر مصوب خرداد ماه 1339_ ااصلاحات ارضي مصوب ديماه 1340 و ما بعد _ ملي شدن جنگلها و مراتع مصوب 6 بهمن ماه 1341 سهيم شدن كارگران در سود كارخانه مصوب ديماه 1341 و متمم آن مصوب خرداد ماه 1343 _ طرز تقويم و تملك اراضي مورد نياز سد فرحناز پهلوي ( لتيان) مصوب 28 ارديبهشت ماه 1345 _ حفظ و حراست آبهاي زيرزميني مصوب 27 آذرماه 1347 _ نوسازي و عمران مصوب 27 آذرماه 1947 _ نوسازي عباس آباد مصوب 27 آذرماه 1950 _ اينها در زمره قوانيني است كه در آن سلب و تحديد مالكيت پيش بيني شده است.
در ميان اين قوانين، قانون نوسازي و عمران شهري مصوب 1347 از لحاظ شهرسازي و شهرداري از همه مهمتر است. اين قانون درباره تصرف و خريد املاك مردم بمنظور اجراي طرحهاي نوسازي و عمران و ايجاد تاسيسات شهري و توسعه و اصلاح معابر و نيز نظارت بر ساختمان و طرز استفاده از اراضي داخل در محدوده شهرها مقرراتي وضع كرده است.
به موجب اين قانون، شهرداري مكلف است كه پس از تصويب طرح مورد نظر خود، در ظرف يكماه جزئيات طرح و تاريخ شروع و مدت تقريبي اجراي آن را جهت اطلاع عموم آگهي كند و ظرف 3 ماه پس از آگهي مزبور نسبت بپرداخت قيمت اراضي و اماكن بصاحبان املاك اقدام و سپس با دو ماه مهلت براي تخليه ملك، نسبت بتصرف و تخريب آنها عمل نمايد. عدم مراجعه مالك يا مالكين براي دريافت بها مانع طرح نخواهد بود.
ارزيابي زمينها و ساختمانهائي كه به ترتيب مذكور بتصرف شهرداري در مي آيد توسط هيئتهائي كه شهرداري تعيين ميكند انجام ميگيرد.
در هر مورد كه بموجب اين قانون ملكي بايد بهشهرداري منتقل شود، هرگاه مالك امضاي سند و انتقال ملك استنكاف كند، دادستان شهرستان يا نماينده او اسناد انتقال و دفاتر مربوطه را امضاء خواهد كرد و بهاي ملك بصندوق ثبت سپرده خواهد شد.
دراين مقاله سعي شده است كه سلب مالكيت در حقوق فرانسه، و تحولاتي كه در طي زمان در مفهوم آن و طرز رسيدگي بآن پيدا شده است مورد مطالعه قرار گيرد.
با ملاحظه اين نكات خواهيم ديد كه طرز دادرسي در سلب مالكيت با دادرسي عادي فرق دارد و رسيدگي بآن در صلاحيت دادگاههاي اختصاصي است. تشريفات رسيدگي، ارزيابي املاك، انتقال و غيره با ترتيب خاصي صورت ميگيرد تا از يك سو حقوق مالكان و از سوي ديگر حقوق متقابل دولت و موسسات عمومي حفظ و حمايت شود.
در حقوق قديم فرانسه، مقررات سلب مالكيت تدوين نشده بود. زيرا حكومت سلطنتي بود و شاه در واقع مالك تمام اراضي كشور بحساب مي آمد و نسبت بآن اختيار مطلق داشت. افراد ملت با اجازه وي از اين اموال استفاده ميكردند و بكشت و زرع و احداث ساختمان و ديگر امور مي پرداختند. هنگاميكه شاه موافقت بدادن ملكي بيكي از رعاياي خود ميكرد، در واقع اجازه استفاده از املاك خود را بوي ميداد و عين ملك مبلغي بر سم عوض از طرف رعيت صورت ميگرفت كه باصطلاح آنروز بآن مطالبه ملك يا استرداد ملك مي گفتند ميزان مبلغ مذكور ثابت نبود و هميشه از طرف دولت براي مدتي معين ميشده است.
اين ترتيب تا انقلاب كبير فرانسه دوام داشت ولي بعداً بر اثر انقلاب و تحولات ناشي از آن، تقاضاي مطالبه ملك از جانب رعايا رو بازدياد نهاد.
قوانين انقلابي سعي در توسعه حقوق رعايا داشتند مثلاً اعلاميه حقوق بشر كه بعداً از انقلاب تدوين شد و سپس جزء موضوعه فرانسه گرديد، در ماده 17 خود براي اولين بار چنين مقرر ميداشت:
حق مالكيت خصوصي هميشه قابل احترام و غير قابل تجاوز است، و كسي را نميتوان از آن محروم كرد، مگر براي احتياجات عمومي و يا اجازه قانون و با پرداخت قبلي بهاي عادله.
در اين ماده دلائلي كه سلب مالكيت را مجاز ميسازد بدين شرح است:
1 _ وجود احتياجات عمومي.
2 _ اجازه قانون.
3 _ الزام پرداخت بهاي عادله پيش از خلع يد مالك.
به موجب قوانين كنوني سلب مالكيت، رعايت مراتب فوق در دست ادارات دولتي و موسسات عمومي است كه بوسيله مقامات عاليرتبه كشوري (استانداران و فرمانداران) صورت ميگيرد ولي بعد از سال هشتم انقلاب كبير فرانسه با دخالت شوراي استانداري انجام ميشد كه بيشتر جنبه اداري داشت تا جنبه قضائي.
پس از روي كارآمدن ناپلئون بناپات و برقراري رژيم امبراطوري، قانون مدني تدوين شد. ماده 545 آن قانون با استفاده از مفاد اعلاميه حقوق بشر موارد سلب مالكيت را توسعه داد، چه ماده مذكور بجاي استعمال عبارت احتياج عمومي عبارت فايده عمومي كه معناي آن وسيعتر از معناي اولي است بكاربرد.
قانون 10 مارس 1810 ناپلئون آئين دادرسي بدان را نيز تعيين كرد، و رسيدگي مقدماتي سلب مالكيت را به مقامات اداري محول ساخت و رسيدگي بعدي را در صلاحيت مقامات قضائي قرار داد تا آنان با رسيدگي هاي لازم ملك را از مالك اصلي بمتقاضيان انتقال دهند و بهاي عادله آنرانيز معين نمايند. ولي اعمال قانون مذكور سبب شد كه دادرسي بطول انجامد و بهاي ملك نيز بطور دقيق و واقعي تعيين نشود. زيرا در رسيدگيهاي اداري چنانكه بايد و شايد باصول و موازين قضائي توجهي نميشد.
بعد از ناپلئون بر اثر ازدياد كارهاي ساختماني ( راههاي شوسه، راههاي آبي و مجاري و كانالها و غيره) قانون 7 ژوئيه 1833 تصويب شد كه كليه مراحل رسيدگي را در صلاحيت دادگاههاي دادگستري گذاشت تا سلب مالكيت با مراقبت و دقت كامل صورت بگيرد. تقويم املاك نيز بعهده هيئتي از مالكين واگذار شد كه خود آنان نيز بطور غير مستقيم در آن ذينفع بودند و ميتوانستند بهاي املاك را معين كنند. ولي آنهم بعدها نتيجه خوبي نداد چه اعضاي هيئت در ارزيابي املاك جانب كالكين را بيشتر از متقاضيان نگهميداشت و بيطرفي كامل رعايت نميشد.
به تدريج قوانين متعددي براي عمران و آبادي كشور وضع گرديد كه موراد سلب مالكيت را توسعه داد و در طرز رسيدگي بدان نيز تسهيلاتي ايجاد كرد، مثلاً قانون 30 مارس 1836 نحوه تملك زمينرا براي انجام كارهاي نظامي بوسيله مقامات مربوطه معين كرد و در طرز رسيدگي بدان نيز تسهلاتي قائل شد. قانون 21 مه 1936 راجع به تملك و ارزيابي زمين براي ايجاد راههاي ارتباطي شهرها و روستاها، دادرسي ساده اي با حضور هيت منصفه سه نفري ترتيب داد. ولي كليه اين مقررات بوسيله قانون 3 مه 1841 اصلاح و تنظيم گرديد و اين قانون مهمترين قانون سلب مالكيت قرن اخير در فرانسه بوده است.
در دوره جمهوري سوم و چهارم موارد سلب مالكيت بعلت ازدياد كارهاي ساختماني توسعه پيدا كرد. ولي تشريفات زائد قانون 1841 سبب اطاله دادرسي وبد. بدين جهت قوانين 6 نوامبر 1917 و 1918 و ژوئن 1921 بتصويب رسيد. مفاد اين قوانين مربوط بسلب مالكيت از نواحي معين و براي جلوگيري از افزايش بهاي بعضي از مناطق كشور بود. ولي اجراي قوانين مذكور هم چنانكه بايد و شايد نتيجه مناسبي نداد زيرا نقايص كار زياد بود و همين امر سبب پيچيدگي دادرسي و اطاله آن ميگردد.
دولت پيرنوال بالاخره با استفاده از اختيارات تام بموجب تصويب نامه 8 اوت 1930 و 30 نوامبر 1935 طرز رسيدگي را تا حدي تغيير داد و موارد نقص را تكميل كرد. در اين تصويب نامه ها بدو نكته زير توجه شده بود:
1 _ سعي در سادگي و سرعت در دادرسي.
2 _ سعي در تقويم ملك به نحوي مناسبتر تا دولت از آن متضرر نشود. بدينجهت تصويب نامه عمل ارزيابي را كه سابقاً در اختيار هيئتي مخصوص بود، بعهده كميسيون داوري سه نفري واگذار نمود كه رياست آن با يكي از قضات دادگستري بود، و دو نفر عضو آن نيز يكي نماينده اداره دولتي يا ملي و ديگري نماينده مالك ملك بود. تصميمات كميسيون نيز قابل رسيدگي در دادگاههاي دادگستري بود.
3 _ اين تصويب نامه دادرسي مخصوص بنام دادرسي فوري و دادرسي خيلي قوري، پيش بيني نموده و شرايط آن را نيز تعيين كرده بود.
ولي تصويب نامه مذكور نيز عملاً منجر به نتيجه خوبي نگرديد: زيرا دادرسي بكندي صورت ميگرفت كه هم بضرر متقاضي سلب مالكيت و هم بضرر مالك تمام ميشد. و از طرف ديگر نيز متقاضيان از موقعيت خود سوء استفاده ميكردند و تقاضاي خود را هميشه طوري بيان ميداشتند كه مورد را با دادرسي فوري كه جنبه استثنائي داشت منطبق بكنند اين نيز بسبب انحراف دادگاه و ناراحتي و تضرر مالك ميشد.
دادرسي هاي استثانائي كه بموجب نصوص قانوني و بعلت تغييرات حاصله بوجود آمده بود رو بتزايد گذاشت بطوريكه تعداد آنها تا سال 1958 كه اصلاحات اساسي در قوانين سلب مالكيت بعمل آمده متجاوز از 163 نوع شده بود و اين نيز سبب اختلال و بي نظمي بيش از حد دادرسي و عدم تامين قضائي ميگرديد. بعلاوه قضات دادگستري كه براي ارزيابي ملك در هيئتهاي مربوطه تعيين ميشدند اطلاعات كافي در آن مسائل نداشتند: ارزيابي اموال غيز منقول و تعيين ميزان خسارت و سرقفلي و غيره كه بوسيله آنان بعمل ميآيد چندان رضايت بخش نبود و همچنين حل اختلاف بوسيله داوري در دادگاه استان نيز كه قانون پيش بيني كرده بود نتايج چندان مناسب نميداد.
طرز رسيدگي هم متناسب با توسعه عمليات ساختماني خواه براي ايجاد آپارتمانهاي مشترك، خواه براي ساير عمليات عمران و آبادي نبود. بدينجهت براي رفع احتياجات جديد مقررات نوي وضع گرديد از آنجمله قانون اوت 1953 زير عنوان قانون اراضي كه موارد سلب مالكيت را براي احداث ساختمان توسعه داد و قانون 7 اوت 1957 كه براي توسعه و احداث ساختمانهاي مسكوني و تجهيزات آنها بود بتصويب رسيد.
در جمهوري پنجم كه دولت ژنرال دو گل تشكيل گرديد و اختيارات وسيعي بموجباصل 92 قانون اساسي 1952 گرفت. در امور سلب مالكيت نيز مانند ساير موارد مذكور در اصل 92 مقررات جديدي بصورت تصويب نامه وضع و بمرحله اجرا گذاشت. تصويب نامه 27 اكتبر 1958 براي اين منظور صادر گرديد كه هدف آن عبارت بود از:
_ حذف دادرسيهاي فوري و اعمال دادرسي بطريق عادي بجز در چند مورد استثنائي.
_ اصلاح و تغيير مقررات رسيدگي اداري و وظائف متقاضي.
_ امكان تعيين بهاي ملك پيشش از پايان رسيدگي اداري.
_ انجام ارزيابي بوسيله دادرسي ويژه بنام دادرس امور ارضي با كسب نظر رئيس ثبت محل و يكي از سردفتران محلي.
_ وضع مقررات مختلفه بمنظور توسعه و تسهيل عمليات ساختماني و جلوگيري از بالا رفتن بيهوده بهاي زمين و سفته بازي.
هر چند تصويب نامه 1958 سبب تسهيل در رسيدگي شد ولي عملا نقايصي داشت كه ميبايستي با تنظيم ائيننامه اجرائي در رفع آن كوشيد بالاخره قانون 26 ژوئيه 1962 بتصويب رسيد كه قوانين سابق را اصلاح و بسه نكته زير توجه كامل نمود:
1 _ اصلاح وضع دادگاههاي اختصاصي سلب مالكيت: باين بيان كه بر اثر فشار مجلس سنا بجاي تعيين دادرس واحدي براي ارزيابي املاك، هيئتي معين گرديد كه ارزيابي را بطور دقيقتر و مناسبتر دهد.
اين قانون ميبايستي پس از گذشتن دو ماه از تاريخ انتشار با تنظيم آئيننامه اجرائي بمرحله اجرا گذاشته ميشد، ولي متاسفانه تنظيم آئيننامه باشكالات عديده برخورد كرد و بتصويب نرسيد و در نتيجه قانون 1962 عملاً اجرا نشد. بالاخره قانون 10 ژوئيه 1965 تصويب شد كه با تغيير و اصلاح قانون 1958، باز هم براي ارزيابي، دادرس امور ارضي را ابقاء كرد.
2 _ تغيير نحوه ارزيابي: ماده 22 قانون 1962 ماده 21 تصويب نامه 1958 را نسخ و قواعد محدودي معين نمود تا از بالا رفتن بيهوده بهاي زمين و سفته بازي جلوگيري شود و اين ترتيب فوراً بمرحله گذاشته شد.
3 _ ايجاد حق تقدم در خريد اراضي محدوده شهري و نواحي ساختماني براي متقاضيان سلب مالكيت: قانون 1962 مقررات سابق را تغيير داد و ترتيب كاملاً تازه اي اتخاذ كرده كه وضع سابق را اصلاح نمود.
منبع:www.lawnet.ir